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關于落實實名制登記管理制度

發布時間:2018-11-21 16:16:00 打印 關閉 【字體:

以案釋法

--關于落實實名制登記管理制度

一、案例

《中華人民共和國反恐怖主義法》于2016年1月1日正式實施,這是我國反恐怖斗爭的重要里程碑,為依法打擊暴恐活動,維護國家安全,公共安全和人民生命財產安全,提供了堅實的法律支撐與保障。凱里市公安局依托《反恐怖主義法》的實施,堅決貫徹以嚴格的管理促成行業自律,打造堅不可摧的反恐怖主義人民防線的工作思路,不斷加強社會管理的力度,于2017年11月6月開出了該市反恐怖管理工作的第一張罰單!

2016年8月8日,凱里市公安局在該對市旅店業的一次例行檢查行動中,發現轄區皇朝洛奇時尚商務酒店旅店未實名登記,當場給予處罰人民幣500元的決定;2017年度,2月14日、3月22日、9月14日、10月17日、10月27日行動中,均發現轄區皇朝洛奇時尚商務酒店旅店存在未實名登記的情況,給予當場處罰共計1300元;10月27日在給予處罰的同時,再次強調要依據《反恐怖主義法》做好旅店業實名制的登記錄入,隨后將《關于嚴格執行“人證合一”旅館業實名制管理制度的通知》發給該旅館責任人,告誡并下發給單位法人,如果再違反賓館旅店業實名制將按照反恐法進行處理的整改意見書。

2017年11月6日凌晨7時,該市對2017年度中未落實旅館業實名制登記制度被處罰五次而屢屢不引起重視的凱里市皇朝洛奇時尚酒店進行突查,然而該酒店仍然沒有進行實名制登記旅客身份信息,凱里市公安局根據《中華人民共和國反恐怖主義法》第八十六條之規定,對凱里市皇朝洛奇時尚酒店處行政罰款壹拾萬元人民幣(100000.00)、對凱里市皇朝洛奇時尚酒店管理人員吳某處罰款貳千元人民幣(2000.00)、對凱里市皇朝洛奇時尚酒店收銀員龍某處罰款五百元人民(500.00),并在轄區旅店業微信群內進行了通報,在全市賓館旅店業全面落實實名制管理制度起到警示和震懾作用。同時也為凱里市反恐怖工作領導小組對全市強化反恐怖主義法的貫宣、落實州局黨委反恐防恐“五條底線”的強硬決心和措施,進一步規范管理旅館業、實現“人證合一”,信息及時錄入上傳等起到了強有力的推動作用。

二、《中華人民共和國反恐怖主義法》關于相關行業實行實名制的規定

第二十一條  電信、互聯網、金融、住宿、長途客運、機動車租賃等業務經營者、服務提供者,應當對客戶身份進行查驗。對身份不明或者拒絕身份查驗的,不得提供服務。

立法背景

隨著經濟社會的發展和信息技術的應用,電信、互聯網、金融、住宿、長途客運、機動車租賃等行業已經與人們日常工作生活緊密地聯系在一起。這些行業為人們提供了越來越多元、便捷的服務,同時,也存在被恐怖分子利用以進行通信聯絡,組織、策劃、實施恐怖活動,進行恐怖融資、洗錢,藏匿、逃避偵查等違法犯罪活動的風險。以互聯網為例,隨著信息技術的普遍應用,一些恐怖組織和恐怖分子越來越多地利用信息網絡組織、策劃、指揮恐怖襲擊,宣揚恐怖主義、極端主義思想,煽動實施恐怖活動,傳授實施恐怖活動的方法,為實施恐怖活動籌集資金,在互聯網上鼓動、招募他人參加恐怖活動組織等。有的恐怖活動組織特別重視和關于應用互聯網技術,這使得恐怖活動組織之間通信聯絡、協調行動更為便捷,恐怖主義思想傳播更快、影響更大。對這種網絡恐怖活動的新動向,必須予以高度重視和有效應對。

本條根據反恐怖工作的實際需要和經濟社會發展的實際情況,對確有實名制管理的必要,同時實踐中已有較好的實名制管理基礎因而具有可行性的幾個關鍵行業規定了實名制。其中電信、互聯網行為實行實名制管理,有利于加強對通訊、信息傳輸和管理,以防范利用電信、互聯網等信息網絡實施恐怖活動,及時發現、追蹤、預警恐怖組織和恐怖分子的通信聯絡、信息傳輸以及各種網上恐怖活動。規定對金融業實行實名制管理,有利于防范和監控恐怖活動組織和人員利用金融渠道實施資金匯集、分配、轉移等恐怖融資活動。規定對住宿行業實行實名制管理,有利于防止恐怖分子和嫌疑人電隱匿行蹤、逃避打擊,便于有關主管部門及時掌握和了解其行蹤。規定長途客運、機動車租賃行業實行實名制管理,有利于防范恐怖分子的涉恐嫌疑人員利用或者針對這些交通工具實施恐怖襲擊,便于有關主管部門及時掌握和了解其行蹤。因此,對這幾個關鍵行業實行實名制管理,可以說是反恐怖工作的基礎工作和基礎環節。

條文解讀

根據本條的規定,對電信、互聯網、金融、住宿、長途客運、機動車租賃等業務實行實名制管理,包含兩個方面的要求:一是,相關業務經營者、服務提供者應當對客戶的身份進行查驗。查驗身份是指檢查驗看客戶的身份證或者護照、軍官證等其他依法可以用于證明身份的證件,并根據情況和有關規定對客戶身份信息進行記載或登錄,以備依法查詢之用。二是,對于身份不明或者拒絕身份查驗的客戶,也包括客戶雖提供了證明,但因該證明不符合規定和要求而無法證明其身份的情況。如身份證明因殘缺污損而缺失重要信息,無法確認人證相符的等。拒絕身份查驗是指客戶明確表示不接受相關業務經營者、服務提供者檢查難看其身份證明。

本條中的電信、互聯網服務,既包括中國移動、中國聯通、中國電信等運營商提供的通話、短信等基礎通信服務,電信線路、管道等公共網絡基礎設施服務,還包括各寬帶業務經營者提供的從用戶終端到互聯網的接入服務,服務器托管等相關服務,以及相關信息內容服務提供者提供的各種信息服務。根據本法規定,電信、互聯網行業和業務經營者、服務提供者需要對客戶身份進行查驗,對身份不明或者拒絕身份查驗的,不提提供服務。實際上在枉法施行以前,我國已經對電話和互聯網實行了實名制管理。如2012年《全國人大常委會關于加強網絡信息保護的決定》第六條規定,網絡服務提供者為用戶辦理網站接入服務,辦理固定電話、移動電話等入網手續,或者為用戶提供信息發布服務,應當在與用戶簽訂協議或者確認提供服務時,要求用戶提供真實身份信息。工信部2013年出臺了《電話用戶真實身份信息登記規定》。2015年工信部、公安部、國家工商總局聯合印發了《電話“黑卡”治理專項行動工作方案》,要求自2015年9月1日,電信企業以及各類實體營銷渠道,在為用戶辦理電話入網手續時核驗用戶本人的居民身份證件,并通過系統錄入用戶身份信息。

本條中的金融服務是指銀行、證券、保險、依托等金融機構為客戶提供的融資投資、儲蓄、信貸、結算、證券、買賣、商業保險和金融信息咨詢等服務。根據本法規定,這些金融機構在提供提供相關服務時,應當對客戶身份進行查驗,對身份不明或者拒絕身份查驗的,不得提供服務。關于金融行業實名制,銀行、證券、保險等法律法規都有明確規定。如2007年施行的《中華人民共和國反洗錢法》對金融機構依法識別客戶身份,保存客戶身份信息和交易記錄等作出明確規定。該法第三條規定,在中國境內設立的金融機構應當依法建立健全客戶身份識別制度。第十六條規定,金融機構在與客戶建立業務關系或者為客戶提供規定金額以上的現金匯款、現鈔兌換、票據兌付等一次性金融服務時,應當要求客戶出示真實有效的身份證件或者其他身份證明文件,進行核對并登記。金融機構不得為身份不明的客戶提供服務或者與其進行交易,不得為客戶開立匿名帳戶或者假名帳戶。此外,其他一些金融法律法規規章對相關金融業務實名制也有規定,如2000年國務院《個人存款帳戶實名制規定》對個人銀行帳戶實名制制度作出規定;2008年國務院《證券公司監督管理條例》對證券公司為客戶開立證券帳戶應當審查客戶申報的姓名或者名稱、身份的真實性作出規定;中國保監會2013年《人身保險客戶信息真實性管理暫行辦法》,對有關人身保險客戶的信息真實性管理作了具體規定。

本條中的住宿服務主要是指旅館、賓館、酒店等有償為顧客提供臨時住宿的服務活動。根據本法規定,住宿業務經營者和服務提供者在為顧客提供住宿時,應當對顧客身份進行查驗,對身份不明或者拒絕身份查驗的,不得提供服務。《旅館業治安管理辦法》對旅館業實名制已有明確規定,該辦法第六條規定,旅館接待旅客住宿必須登記。登記時,應當查驗旅客的身份證件,按規定的項目如實登記。

關于長途客運實行實名制,主要是一些地方根據需要和了這方面規定,本條對長途客運實行實名制管理作了明確規定,為該行業實行實名制管理提供了法律依據。相關業務經營者和服務提供者在業務經營和提供服務過程中,必須依照本法規定查驗客戶的身份,對身份不明或者拒絕查驗的客戶,不得為其提供服務。此外,作為旅客運輸方面比較重要的民航、鐵路運輸行業已經按照有關規定實行了實名制,如《民用航空安全保衛條例》第二十七條規定,安全檢查人員應當查驗旅客客票、身份證件和登機牌。《鐵路安全管理條例》第六十四條規定,鐵路運輸企業應當按照國務院鐵路行業監督管理部門的規定實施火車票實名購買、查驗制度。相關業務經營者有服務提供者應當嚴格遵守規定,履行客戶身份查驗的義務,對身份不明或拒絕身份查驗的,不得提供服務。

關于機動車租賃業實行實名制,從實際情況看,由于行業特點,一般的經營者都會嚴格審核客戶的身份,對客戶的身份進行查驗。但是,這主要是經營者從保證交易安全,避免合同糾紛等的角度自發進行的。本條規定對機動車租賃業實行實名制,是從反恐安全防范的角度考慮,對該行業規定的法定義務。相關業務經營者和服務提供者應當嚴格遵守規定,履行查驗客戶身份的義務,對身份不明或者拒絕身份查驗的,不得提供服務。

實踐中應當注意的問題:一是,本條是從建立和完善反恐怖主義安全防范制度角度,對電信、互聯網、金融、住宿、長途客運、機動車租賃等行業實行實名制的規定。實踐中上述相關行業有的從業務需要和行業管理的角度出發,對實名制作了一定規定。本條從反恐安全防范措施的角度,一方面進一步明確了實名制的要求,另一方面也是將之前相關法規、規章以及各類規范性文件的規定,上升為國家法律規定。同時,針對沒有實名制規定的行業和事項,本條依法設立了實行實名制管理的制度和要求。

二是,一般來說,對于身份不明或者拒絕查驗身份的客戶,相關業務經營者、服務提供者依照本條規定拒絕為其服務即可。除此之外,根據本法第九條規定,任何單位和個人都有協助、配合有關部門開展反恐怖主義工作的義務,發現恐怖活動嫌疑或者恐怖活動嫌疑人員的,應當及時向公安機關或者有關部門報告。因此,如果上述行業和經營者、服務提供者在查驗客戶身份過程中發現客戶涉嫌恐怖活動的,除應當拒絕為其提供服務外,還應當及時向公安機關或者有關部門報告。

三、《中華人民共和國反恐怖主義法》關于相關行業違反本法第二十一條查驗客戶身份義務的法律責任規定

第八十六條  電信、互聯網、金融業務經營者、服務提供者未按規定對客戶身份進行查驗,或者對身份不明、拒絕身份查驗的客戶提供服務的,主管部門應當責令改正;拒不改正的,處二十萬元以上五十萬元以下罰款,并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處十萬元以下罰款;情節嚴重的,處五十萬元以上罰款,并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員,處十萬元以上五十萬元以下罰款。

住宿、長途客運、機動車租賃等業務經營者、服務提供者有前款規定情形的,由主管部門處十萬元以上五十萬元以下罰款,并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處十萬元以下罰款。

立法背景

本法第二十一條對電信、互聯網、金融、住宿、長途客運、機動車租賃行業的實名制作了規定,根據該規定,這些行業的業務經營者、服務提供者應當對客戶的身份進行查驗,對身份不明的客戶或者拒絕身份查驗的客戶,不得為其提供服務。規定對這些行業實行實名制,主要是這些行業存在被恐怖分子利用以進行通信聯絡,組織、策劃、實施恐怖活動,進行恐怖融資、洗錢,藏匿、逃避偵查等活動的風險。實行實名制,有利于加強對通訊、信息傳輸的管理,以防范利用電信、互聯網等信息網絡實施恐怖活動,及時發現、追蹤、預警恐怖組織和恐怖分子的通信聯絡、信息傳輸以及各種網上恐怖活動;有利于防范和監控恐怖活動組織和人員利用金融渠道實施資金匯集、分配、轉移等恐怖融資活動;有利于防止恐怖分子和涉恐嫌疑人員隱匿行蹤,逃避打擊,便于有關主管部門及時掌握和了解其行蹤;有利于防范恐怖分子和涉恐嫌疑人員利用或者針對交通工具實施恐怖襲擊,便于有關主管部門及時掌握和了解其行蹤。對這幾個關鍵行業實行實名制管理,可以說是反恐怖工作的基礎工作和基礎環節。為了保證本法第二十一條規定的相關行業實名制的落實,本條對違反第二十一條關于實名制規定的行為,規定了相應的法律責任。

條文解讀

本條分兩款,第一款是關于電信、互聯網、金融業務經營者和服務提供者不履行查驗客戶身份義務的規定。根據本款規定,對電信、互聯網、金融業務經營者和服務提供者未按規定對客戶身份進行查驗,或者對身份不明、拒絕身份查驗的客戶提供服務的,由主管部門責令改正;拒不改正的,對單位和相關責任人員處以相應罰款的處罰。這里的“主管部門”是指法律、行政法規規定的電信、互聯網、金融監督管理部門,包括工業和信息化部門、國家網信部門,中國人民銀行,銀行、證券、保險業監督管理部門等。本款區分不同情節,對電信、互聯網、金融業務經營者和服務提供者的法律責任作了規定:一是責令改正。即對未嚴格執行實名制規定的相關行業經營者和服務提供者,由其主管部門現成采取有效措施糾正錯誤做法。二是對拒不改正的,由其主管部門對相關業務經營單位處二十萬元以上五十萬元以下罰款,并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處十萬元以下罰款。本款實行的雙罰制,既對相關業務經營和服務提供單位進行處罰,也對直接責任人員予以處罰。這里的“拒不改正”是指經有關主管部門責令改正后,仍拒不按照法律規定和主管部門要求嚴格執行實名制。三是情節嚴重的,由主管部門對相關業務經營單位處五十萬元以上罰款,并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員,處十萬元以上五十萬元以下罰款。這里的“情節嚴重”是指不按照規定執行實名制要求,經主管部門依法責令改正后,仍拒不改正;因拒不改正,不嚴格執行實名制要求,導致大量客戶身份信息未經查驗的等。

本條第二款是關于住宿、長途客運、機動車租賃等業務經營者和服務提供者不履行查驗客戶身份的義務的處罰性規定。根據本款規定,住宿、長途客運、機動車租賃的業務經營者和服務提供者有第一款規定的情形的,由主管部門處十萬元以上五十萬元以下罰款,并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處十萬元以下罰款。總體看,考慮到兩類行業在經營內容、資產規模、處罰承受能力等方面存在較大差異,本款對住宿、長途客運、機動車租賃等業務經營者、服務提供者違反實名制管理規定的處罰,相比較第一款對電信、互聯網、金融業務經營者、服務提供者規定的處罰要輕一些。第一款規定的罰款處罰分為兩檔,對單位以二十萬元為起點,對情節嚴重的,最高罰款沒有上限;對個人最高可以處五十萬元罰款。本款規定對單位處十萬元以上五十萬元以下罰款,對個人處十萬元以下罰款。另外需要說明的是,本款對住宿、長途客運、機動車租賃等業務經營者、服務提供者違反實名制管理規定的法律責任作了簡化處理,即只規定對前款規定情形的,區分不同情節,分別作出責令改正、罰款的處理,特別是罰款處罰雖然只有一檔,但也要注意區別違法情節的輕重,在十萬元至五十萬元之間,確定適當的處罰數額,做到過罰相當。

實踐中適用本條規定需要注意的部門:一是,除本條規定外,有關電信、互聯網、金融、住宿、長途運輸、機動車租賃等行業管理的法律法規,有的在本法施行前已以對不履行查驗客戶身份義務的法律責任作了規定。對此,應當按照上位法優于下位法,新法優于舊法、特別法優于普通法的法律適用原則處理。如治安管理處罰法第五十六條規定,旅館業的工作人員對住宿的旅客不按規定登記姓名、身份證件種類和號碼的,處二百元以上五百元以下罰款。反恐怖主義法施行后,對上述行為的處罰,按照新法優于舊法的原則,應依照本條第二款的規定進行處罰。

二是,本條是對相關業務經營者和服務提供者違反實名制管理規定,處以責令改正、罰款處罰的規定,除本條規定的罰款處罰之外,本法第九十三條還對單位違反反恐怖主義法的,規定了其他處罰,即單位違反本法規定,情節嚴重的,由主管部門責令停止從事相關業務、提供相關服務或者責令停產停業;造成嚴重后果的,吊銷有關證照或者撤銷登記。因此,如果實踐中相關單位違反實名制管理規定的行為,同時符合本法第九十三條規定的,還可以適用該條規定,由有關主管部門作出相應處理。

四、對單位違反《中華人民共和國反恐怖主義法》規定,對經營資格進行限制或者剝奪的處罰規定。

第九十三條  單位違反本法規定,情節嚴重的由主管部門責令停止從事相關業務、提供相關服務或者責令停產停業;造成嚴重后果的,吊銷有關證照或者撤銷登記。

立法背景

為了防范、調查、打擊恐怖活動,本法對有關單位規定了一些義務。這些單位包括金融機構和特定非金融機構,電信業務經營者、互聯網服務提供者,鐵路、公路、水上、航空的貨運和郵政、快遞等物流運營單位,電信、互聯網、金融、住宿、長途客運、機動車租賃等業務經營者、服務提供者,槍支等武器、彈藥、管制器具、危險化學品、民用爆炸物品、核與放射物品等生產和進口單位、運輸單位,重點目標的管理、營運單位,大型活動的承辦單位,新聞媒體等。相應地,本法第九章法律責任中對單位違反本法相關規定的法律責任作出了具體規定。一方面,有關條款對單位規定了罰款處罰,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員規定了罰款或者同時處以拘留的處罰。另一方面,對于單位違反本法規定情節嚴重的,不僅應當依法處以罰款,還應當對其經營資格予以限制或者剝奪。因此,本條統一規定了對單位違反本法規定,情節嚴重的在經營資格方面的處罰。之所以不在涉及單位法律責任的第一條中均作此規定,是出于立法技術的考慮,以免在每一條文中重復敘述。

條文解讀

根據本條規定,單位違反本法規定,情節嚴重的,由主管部門責令停止從事相關業務、提供相關服務或者責令停產停業;造成嚴重后果的,吊銷有關證照或者撤銷登記。本條規定適用的情形,具體包括:(1)金融機構和特定非金融機構對臉盤兒反恐怖主義工作領導機構的辦事機構公告的恐怖活動組織及恐怖活動人員的資金或者其他資產,不立即予以凍結的。(2)電信業務經營者、互聯網服務提供者未依照規定為公安機關、國家安全機關依法進行防范、調查恐怖活動提供技術接口和解密等技術支持和協助的;未按照主管部門的要求,停止傳輸、刪除含有恐怖主義、極端主義內容的信息,保存相關記錄,關閉相關網站或者關停相關服務的;未落實網絡安全、信息內容監督制度和安全技術防范措施,造成含有恐怖主義、極端主義內容的信息傳播,情節嚴重的。(3)鐵路、公路、水上、航空的貨運和郵政、快遞等物流運營單位未實行安全查驗制度,對客戶身份進行查驗,或者未依照規定對運輸、寄遞物品進行安全檢查或者開封驗視的;對禁止運輸、寄遞,存在重大安全隱患,或者客戶拒絕安全查驗和物品予以運輸、寄遞的;未實行運輸、寄遞客戶身份、物品信息登記制度的。(4)電信、互聯網、金融、住宿、長途客運、機動車租賃等業務經營者、服務提供者未按規定對客戶身份進行查驗,或者對身份不明、拒絕身份查驗的客戶提供服務的。(5)未依照規定對槍支等武器、彈藥、管制器具、危險化學品、民用爆炸物品、核與放射物品作出電子追蹤標識,對民用爆炸物品添加安檢示蹤標識物的;未依照規定對運營中的危險化學品、民用爆炸物品、核與放射物品的運輸工具通過定位系統實行監控的;未依照規定對傳染病病原體等物質實行嚴格的監督管理,情節嚴重的;違反國務院有關主管部門或者省級人民政府對管制器具、危險化學品、民用爆炸物品決定的管制或者限制交易措施的。(6)防范恐怖襲擊重點目標的管理、營運單位違反本法規定,未制定防范和應對處置恐怖活動的預案、措施的;未建立反恐怖主義工作專項經費保障制度,或者未配備防范和處置設備、設施的;未落實工作機構或者人員的;未對重要崗位人員進行安全背景審查,或者未將有不適合情形的人員調整工作崗位的;對公共交通運輸工具未依照規定配備安保人員和相應設備、設施的;未建立公共安全視頻圖像系統值班監看、信息保存使用、運行維護等管理制度的;大型活動承辦單位以及重點目標的管理單位未依照規定對進入大型活動場所、機場、火車站、碼頭、城市軌道交通站、公路長途客運站、口岸等重點目標的人員、物品和交通工具進行安全檢查的。(7)新聞媒體等單位編造、傳播虛假恐怖事件信息,報道、傳播可能引起模仿的恐怖活動的實施細節,發布恐怖事件中殘忍、不人道的場景,或者未經批準,報道、傳播現場應對處置的工作人員、人質身份信息和應對處置行動情況的。(8)單位拒不配合有關部門開展反恐怖主義安全防范、情報信息、調查、應對處置工作的。(9)單位阻礙有關部門開展反恐怖主義工作的。本條規定的經營資格方面的處罰分為兩個層次:對于單位違反本法規定,情節嚴重的,規定由主管部門責令停止從事相關業務、提供相關服務歌者責令停產停業,以進行整改,防止單位繼續在某些業務領域從事違法行為。對于單位違反本法規定,造成嚴重后果的,由主管部門吊銷有關證照或者撤銷登記。

需要說明的是,本條規定與第九章法律責任中其他關于對單位處罰的條款不沖突,可以同時適用。以八十四條為例,如果電信業務經營者或者互聯網服務提供者未按照主管部門的要求,停止傳輸、刪除含有恐怖主義、極端主義內容的信息,保存相關記錄,關閉相關網站或者關停相關服務的,可以由主管部門對單位處二十萬元以上五十萬元以下罰款,并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處十萬元以下罰款;情節嚴重的,處五十萬元以上罰款,并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員,處十萬元以上五十萬元以下罰款,可以由公安機關對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員,處五日以上十五日以下拘留。同時,對于其中情節嚴重的,由主管部門責令停止從事相關業務、提供相關服務或者責令停產停業;造成嚴重后果的,吊銷有關證照或者撤銷登記。

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